《金证研》法库中心 丁牧/作者 幽树 山君/风控

随着国内经济持续高质量发展，越来越多的投资者参与到拟上市企业投资活动中，为企业持续健康发展提供了资本支持。与此同时，各类证券违法行为也层出不穷，而其中也不乏通过股份代持等方式实现内幕交易、利益输送等不法行为。

因此，加强规范股东信息披露，是防范“有心之人”通过各种手段逃避监管、扰乱市场秩序的重要举措。此外，近年来，监管颁布多条法规进一步加强拟上市企业股东信息披露监管，防范“影子股东”违法违规“造富”问题，进一步从源头上提升上市公司质量。

一、新规整合各版块信息披露准则，股东仍系监管核查重点之一

股东信息是拟上市企业信息披露内容的重要组成部分，为规范企业在科创板及创业板首次公开发行股票的信息披露行为，保护投资者合法权益，上交所及深交所分别制定了相应的信息披露规则，明确了拟上市企业对其股东信息的披露内容。

据证监会于2023年2月17日发布的《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第57号——招股说明书》（以下简称“招股书信披准则”）第二十九条，发行人应以时间轴、图表或其他有效形式简要披露公司设立情况和报告期内股本、股东变化情况。

另外，第三十二条指出，发行人应披露持有发行人百分之五以上股份或表决权的主要股东及实际控制人的基本情况，控股股东、实际控制人的基本情况。

关于其他持有发行人百分之五以上股份或表决权的主要股东的基本情况。主要股东为法人的，应披露成立时间、注册资本、实收资本、注册地和主要生产经营地、股东构成、主营业务及其与发行人主营业务的关系；主要股东为自然人的，应披露国籍、是否拥有永久境外居留权、身份证号码；主要股东为合伙企业等非法人组织的，应披露出资人构成、出资比例。

据此，拟上市企业不仅需要披露其设立情况，还需要披露其报告期内股本和股东的变化情况。其中，5%以上股东系主要股东，为监管层重点关注对象之一。且根据股东性质的不同，《招股书信披准则》均给出了具体的披露内容要求。

需要说明的是，《招股书信披准则》自公布之日起施行。《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第 1 号——招股说明书（2015年修订）》（证监会公告〔2015〕32 号）、《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第 41 号——科创板公司招股说明书》（证监会公告〔2019〕6 号）、《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第 28 号——创业板公司招股说明书（2020 年修订）》（证监会公告〔2020〕31 号）同时废止。

也就是说，2023年2月17日起施行的《招股书信披准则》，整合了各版块的信息披露准则，而新规对于发行人股东的信息披露，是一如既往实施“严监管”的态度。

关于股东信息披露的重要性，从股东信息披露指引中可窥知一二。

据证监会于2021年2月9日发布的《监管规则适用指引——关于申请首发上市企业股东信息披露》（以下简称“《股东信息披露指引》”），第一项指出，发行人应当真实、准确、完整地披露股东信息，发行人历史沿革中存在股份代持等情形的，应当在提交申请前依法解除，并在招股说明书中披露形成原因、演变情况、解除过程、是否存在纠纷或潜在纠纷等。

且《股东信息披露指引》第二项指出，发行人在提交申报材料时应当出具专项承诺，说明发行人股东是否存在以下情形，并将该承诺对外披露：（一）法律法规规定禁止持股的主体直接或间接持有发行人股份；（二）本次发行的中介机构或其负责人、高级管理人员、经办人员直接或间接持有发行人股份；（三）以发行人股权进行不当利益输送。

根据《股东信息披露指引》第三项，发行人提交申请前12个月内新增股东的，应当在招股说明书中充分披露新增股东的基本情况、入股原因、入股价格及定价依据，新股东与发行人其他股东、董事、监事、高级管理人员是否存在关联关系，新股东与本次发行的中介机构及其负责人、高级管理人员、经办人员是否存在关联关系，新增股东是否存在股份代持情形。

不难看出，《股东信息披露指引》着重关注突击入股以及股份代持情形，要求拟上市公司披露股份代持的形成原因及解除过程，同时，进一步要求企业披露是否存在法律法规规定禁止持股的主体、本次发行的中介机构或其负责人、高级管理人员、经办人员直接或间接持有发行人股份的情况。

需要指出的是，《股东信息披露指引》中要求发行人披露前述几类主体间接持有发行人股份的情况，这加强了企业的股东信息的穿透核查披露。

不仅如此，《股东信息披露指引》明确要求中介机构关注股东入股价格，核查发行人是否存在股份代持及违规入股情形。

根据《股东信息披露指引》第四项，发行人的自然人股东入股交易价格明显异常的，中介机构应当核查该股东基本情况、入股背景等信息，说明是否存在本指引第一项、第二项的情形。发行人应当说明该自然人股东基本情况。

根据《股东信息披露指引》第五项、发行人股东的股权架构为两层以上且为无实际经营业务的公司或有限合伙企业的，如该股东入股交易价格明显异常，中介机构应当对该股东层层穿透核查到最终持有人，说明是否存在本指引第一项、第二项的情形。最终持有人为自然人的，发行人应当说明自然人基本情况。

根据《股东信息披露指引》第八项、保荐机构、证券服务机构等中介机构应当勤勉尽责，依照本指引要求对发行人披露的股东信息进行核查。中介机构发表核查意见不能简单以相关机构或者个人承诺作为依据，应当全面深入核查包括但不限于股东入股协议、交易对价、资金来源、支付方式等客观证据，保证所出具的文件真实、准确、完整。

可见，《股东信息披露指引》对中介机构在股东信息核查过程中职责进一步明确，要求其关注入股价格异常的情况，对该类股东应进行层层穿透至最终持有人，发表核查意见不能简单以相关机构或者个人承诺作为依据，应当全面深入核查。

在股东信息核查的过程中，不仅发行人及中介机构应各自尽责，同时《股东信息披露指引》第十项还指出，发行人股东存在涉嫌违规入股、入股交易价格明显异常等情形的，证监会和证券交易所可以要求相关股东报告其基本情况、入股背景等，并就反洗钱管理、反腐败要求等方面征求有关部门意见，共同加强监管。

值得关注的是，《股东信息披露指引》的推出进一步加强了对股东入股行为的规范，而更为严格的股东信息核查，使得拟上市企业的股东信息披露难度增加，对此，证监会指出应按照实质重于形式和重要性原则穿透核查拟上市企业股东。

从监管层对拟上市企业股东信息披露的具体要求看来，《招股书信披准则》以及《股东信息披露指引》对拟上市企业主要股东的基本情况、主要股东与拟上市企业间的关系、近一年内股东的变化情况等方面的信息披露进行了明确。

而《股东信息披露指引》进一步指出，拟上市企业在披露股东信息披露时，以及中介机构对拟上市企业的股东信息进行核查时，要关注股东的适格性、临近上市前新增股东的相关信息、入股价格异常股东的穿透核查。

同时，证监会也强调，在落实《股东信息披露指引》精神的过程中，发行人及中介机构应坚持实质重于形式，切实防范利用上市进行利益输送、违法违规“造富”等情形发生。

一方面，《股东信息披露指引》加强了股东信息披露的穿透核查，另一方面，监管层同步推出了《监管规则适用指引——发行类第2号》，“刀刃向内”，特别对证监会系统离职人员的不当入股行为加以规范。

二、监管重点关注证监会系统离职人员不当入股行为，着力防范违规违法“造富”

2021年5月28日，证监会发布了《监管规则适用指引——发行类第2号》，该指引指出，对于申请首次公开发行股票、存托凭证及申请在新三板精选层挂牌的企业（以下简称“发行人”），中介机构应按照本指引的要求，做好证监会系统离职人员（以下简称“离职人员”）入股的核查工作。

根据《监管规则适用指引——发行类第2号》，本指引规范的离职人员，是指发行人申报时相关股东为离开证监会系统未满十年的工作人员，具体包括从证监会会机关、派出机构、沪深证券交易所、全国股转公司离职的工作人员，从证监会系统其他会管单位离职的会管干部，在发行部或公众公司部借调累计满12个月并在借调结束后三年内离职的证监会系统其他会管单位的非会管干部，从会机关、派出机构、沪深证券交易所、全国股转公司调动到证监会系统其他会管单位并在调动后三年内离职的非会管干部。

在关于《监管规则适用指引——发行类第2号》的说明中，明确了不当入股的具体情形，证监会系统离职人员存在利用原职务影响谋取投资机会、入股过程存在利益输送、在入股禁止期内入股、作为不适格股东入股、入股资金来源违法违规等情形的属于不当入股。

而该指引所称入股禁止期，是指副处级（中层）及以上离职人员离职后三年内、其他离职人员离职后二年内。

据此，《监管规则适用指引——发行类第2号》重点关注证监会系统离职人员对拟上市企业的入股行为，而对于系统离职人员不当入股的稽查工作，该指引对拟上市企业及中介机构提出了相应的要求。

根据《监管规则适用指引——发行类第2号》，发行人及中介机构在提交发行申请文件时，应当提交专项说明，专项说明包括以下内容：（一）是否存在离职人员入股的情形；（二）如果存在离职人员入股但不属于不当入股情形的，应当说明离职人员基本信息、入股原因、入股价格及定价依据、入股资金来源等；离职人员关于不存在不当入股情形的承诺；（三）如果存在离职人员不当入股情形的，应当予以清理，并说明离职人员基本信息、入股原因、入股价格及定价依据、清理过程、是否存在相关利益安排等。提交申请文件后，发行人和中介机构发现与专项说明不一致的情况，应及时报告。

根据《监管规则适用指引——发行类第2号》，中介机构应依据《监管规则适用指引—关于申请首发上市企业股东信息披露》、向不特定合格投资者公开发行并进入新三板精选层等规则对股东信息进行核查时，应当关注是否涉及离职人员入股的情况，并出具专项说明；全面核查离职人员入股情况，发行人及离职人员应当配合中介机构尽职调查；持续关注涉及离职人员入股的重大媒体质疑，及时进行核查并提交核查报告。

可见，对于系统离职人员入股，不能全盘否定，而是关注其入股行为的合理性及合规性。

同时，《监管规则适用指引——发行类第2号》也指出了其不适用的情形。

根据《监管规则适用指引——发行类第2号》，离职人员入股属于发行人在全国中小企业股份转让系统挂牌期间通过集合竞价、连续竞价、做市交易等公开交易方式、参与向不特定合格投资者公开发行股票配售增加的股东，以及因继承、执行法院判决或仲裁裁决取得发行人股份的股东，不适用本指引；通过上市公司、新三板挂牌企业入股发行人的，不适用本指引。

简而言之，《监管规则适用指引——发行类第2号》的发布，体现了监管层对拟上市企业股东监管的重视程度，一是明确了证监会系统离职人员利用原职务影响、存在利益输送、不适格股东入股、违规资金入股等具体的不当入股情形。二是要求拟上市企业及其中介机构出具关于是否存在离职人员入股情形的专项说明，存在不当入股情形的应予以清理。三是强化审核监督，建立独立复核制度，对属于规范范围的离职人员突出靶向监管、压实中介机构核查责任、维护市场秩序。

同样地，《股东信息披露指引》的第二项中提到，拟上市企业应当出具专项承诺，说明其是否存法律法规禁止持股的主体直接或间接持有其股份。

即是说，股东的适格性同样是监管层关注的问题。如国有企业领导、机关干部等人员在对企业进行投资时，均有相关法规对其进行约束，另外，境外投资者对一些特定领域的投资也有相应的限制性规定。

三、监管对国企领导及机关干部对外投资有约束，外商可投资领域存在限制

2009年7月1日，国务院办公厅发布了《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》，该规定是规范国有企业领导人员廉洁从业行为的基础性法规用。

其中，第五条指出，国有企业领导人员应当忠实履行职责。不得有利用职权谋取私利以及损害本企业利益行为，其中包括：个人从事营利性经营活动和有偿中介活动，或者在本企业的同类经营企业、关联企业和与本企业有业务关系的企业投资入股；委托他人投资证券、期货或者以其他委托理财名义，未实际出资而获取收益，或者虽然实际出资，但获取收益明显高于出资应得收益。

同时，第六条指出，国有企业领导人员应当正确行使经营管理权，防止可能侵害公共利益、企业利益行为的发生。不得有下列行为：（一）本人的配偶、子女及其他特定关系人，在本企业的关联企业、与本企业有业务关系的企业投资入股；（二）将国有资产委托、租赁、承包给配偶、子女及其他特定关系人经营；（三）利用职权为配偶、子女及其他特定关系人从事营利性经营活动提供便利条件；（四）利用职权相互为对方及其配偶、子女和其他特定关系人从事营利性经营活动提供便利条件；（五）本人的配偶、子女及其他特定关系人投资或者经营的企业与本企业或者有出资关系的企业发生可能侵害公共利益、企业利益的经济业务往来；（六）按照规定应当实行任职回避和公务回避而没有回避；（七）离职或者退休后三年内，在与原任职企业有业务关系的私营企业、外资企业和中介机构担任职务、投资入股，或者在上述企业或者机构从事、代理与原任职企业经营业务相关的经营活动。

即是说，国有企业领导干部及其配偶和子女均不得在本企业的关联企业、与本企业有业务关系的企业投资入股，同时，国企领导干部在离职或者退休后三年内，不得在与原任职企业有业务关系的私营企业、外资企业投资入股。

另外，政党机关干部在对企业进行投资时同样受到相关规定的限制。

据发布于2020年2月5日的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于党政机关工作人员个人证券投资行为若干规定》（以下简称“政党机关工作人员投资行为若干规定”）第三条，党政机关工作人员个人可以买卖股票和证券投资基金，但是严禁利用职权、职务上的影响或者采取其他不正当手段，索取或者强行买卖股票、索取或者倒卖认股权证；利用内幕信息直接或者间接买卖股票和证券投资基金，或者向他人提出买卖股票和证券投资基金的建议；买卖或者借他人名义持有、买卖其直接业务管辖范围内的上市公司的股票；借用本单位的公款，或者借用管理和服务对象的资金，或者借用主管范围内的下属单位和个人的资金，或者借用其他与其行使职权有关系的单位和个人的资金，购买股票和证券投资基金；以单位名义集资买卖股票和证券投资基金。

而且，《政党机关工作人员投资行为若干规定》第四条及第五条指出，上市公司的主管部门以及上市公司的国有控股单位的主管部门中掌握内幕信息的人员及其父母、配偶、子女及其配偶，不准买卖上述主管部门所管理的上市公司的股票。证监会及其派出机构、证券交易所和期货交易所的工作人员及其父母、配偶、子女及其配偶，不准买卖股票。

此外，根据《政党机关工作人员投资行为若干规定》第六条，政党机关工作人员的父母、配偶、子女及其配偶在证券公司、基金管理公司任职的，或者在由证监会授予证券期货从业资格的会计（审计)师事务所、律师事务所、投资咨询机构、资产评估机构、资信评估机构任职的，该党政机关工作人员不得买卖与上述机构有业务关系的上市公司的股票。

政党机关工作人员持有非上市公司的股份或者证券，本质上属于经商办企业，党纪处分条例第九十四条第一款将其列为违反规定从事营利活动的行为，规定了相应处分。

简言之，机关工作人员个人可以买卖股票和证券投资基金，但是严禁采取不正当手段买卖股票、索取认股权证，利用内幕信息直接或者间接买卖股票和证券投资基金，以及买卖或者借他人名义持有、买卖其直接业务管辖范围内的上市公司的股票。

同时，证监会及其派出机构、证券交易所和期货交易所的工作人员及其父母、配偶、子女及其配偶，不准买卖股票。此外，政党机关工作人员的父母、配偶、子女及其配偶在证券公司、基金管理公司任职的，或者在由国务院证券监督管理机构授予证券期货从业资格的中介机构工作的，该机关工作人员不得买卖与上述机构有业务关系的上市公司的股票。

另外，随着对外开放程度的不断加深，不少外资企业也加入到国内资本市场，而同步的监管措施是维持市场秩序的必要工具。其中，《外商投资法实施条例》即是对外商投资进行规范和管理。

据2019年12月31日发布的《外商投资法实施条例》第三十三条，负面清单规定禁止投资的领域，外国投资者不得投资。负面清单规定限制投资的领域，外国投资者进行投资应当符合负面清单规定的股权要求、高级管理人员要求等限制性准入特别管理措施。

而根据2021年12月发布的《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2021年版）》（以下简称“外商投资准入负面清单”）第二项，境外投资者不得作为个体工商户、个人独资企业投资人、农民专业合作社成员，从事投资经营活动。

根据《外商投资准入负面清单》第七项，境内公司、企业或自然人以其在境外合法设立或控制的公司并购与其有关联关系的境内公司，按照外商投资、境外投资、外汇管理等有关规定办理。而该清单同时列出了外商在十二大行业进行投资的股权要求、高管要求。

换句话说，国企领导人员、机关干部等在持有企业股权时受到相关法规的约束，而外商在参与投资时，对于特定领域的投资也应遵循相关规定。

四、华海清科因系统离职人员入股被问询，宇驰检测被否背后股东适格性遭质疑

股东信息披露是企业申报上市过程中不可缺少的部分，而监管层对拟上市企业股东信息的披露也越来越重视，多家拟上市企业在上市过程中因股东信息披露的相关问题遭到监管层的问询。

据成都一通密封股份有限公司（以下简称“一通密封”）于2021年6月19日发布的《关于成都一通密封股份有限公司首次公开发行股票并在创业板上市的审核中心意见落实函的回复》，深交所要求一通密封按照《股东信息披露指引》及《监管规则适用指引——发行类第2号》的规定，真实、准确、完整披露股东信息,并补充出具专项承诺和提交专项说明。同时，要求其更新招股说明书,按要求增加披露信息并简要披露核查情况及结论。

同时，深交所还要求一通密封的保荐机构及律师，按照《股东信息披露指引》及《监管规则适用指引——发行类第2号》的要求对发行人披露的股东信息进行全面深入核查，逐条认真落实核查工作，并提交专项核查说明。

据华海清科股份有限公司（以下简称“华海清科”）于2021年6月29日发布的《关于华海清科股份有限公司首次公开发行股票并在科创板上市的审核中心意见落实函的回复》，上交所要求华海清科的保荐机构及律师，按照《监管规则适用指引——发行类第2号》的要求，对华海清科是否存在证监会系统离职人员入股的情形进行核查并出具专项说明。

而华海清科的保荐机构和律师认为，华海清科存在两名证监会系统离职人员间接入股的情形。同时，华海清科的保荐机构和律师从该两名人员的入股方式、入股过程、入股时间、适格性、资金来源等方面，表示该两名系统离职人员对华海清科的入股行为，不属于《股东信息披露指引》规范的不当入股情形。

可见，在一通密封及华海清科上市过程中，监管层均要求二者按照《股东信息披露指引》及《监管规则适用指引——发行类第2号》对股东信息进行专项说明。

据证监会第十七届2018年第145次审核结果公告，深圳市宇驰检测技术股份有限公司（以下简称“宇驰检测”）（首发）未通过，基于宇驰检测的控股股东和实际控制人何雁2000年9月至申报日一直在贵州省遵义市国土资源勘测规划院工作。发审委要求宇驰检测说明其股东是否存在股份代持或信托持股的情形；何雁、何姝是否签署一致行动协议，保持控制权稳定性的措施及冲突解决机制，何雁作为宇驰检测股东的适格性。

在上述上市被否案例中，发审委重点关注的问题包括宇驰检测股权代持及股东适格性。

据证监会第十七届发审委2020年第108次会议审核结果公告，许昌开普检测研究院股份有限公司（以下简称“开普检测”）首发获通过，由国有企业许昌开普电器检测研究院改制设立，改制过程中的姚致清所持股权分别由李亚萍、王伟代持，发审委要求开普检测说明该等代持是否属于改制方案的内容之一，国有资产管理部门及改制审批部门是否知情前述股权代持，姚致清通过代持方式入股是否存在规避国有资产监管法律法规对特定身份的人员入股的限制性规定。

在此案例中，发审委就开普检测股份代持问题发出问询，同时要求其解释股东代持是否为规避国有资产监管法律法规对特定身份的人员入股的限制性规定。

据证监会2021年4月16日发布的《关于安徽江南化工股份有限公司发行股份购买资产申请的反馈意见》，2021年3月18日，证监会受理安徽江南化工股份有限公司（以下简称“江南化工”）发行股份购买资产的申请。证监会指出江南化工本次交易对方奥信香港注册于香港，交易完成后其将取得江南化工5.99%的股份。证监会要求江南化工补充披露：本次交易是否适用《外国投资者对上市公司战略投资管理办法》等外资准入法规，如是，奥信香港是否符合外资准入条件；本次交易是否属于外商投资准入负面清单所列禁止投资领域，获得商务主管部门同意有无重大不确定性，如有，应就其对本次重组的影响作重大事项提示。并要求江南化工独立财务顾问和律师核查并发表明确意见。

在该案例中，江南化工发行股份购买资产的交易对方为香港企业，监管层就本次交易是否符合外商投资准入相关规定，对江南化工发出问询。

也就是说，2023年2月17日，《招股书信披准则》发布并施行。该准则主要整合了各版块招股书的信披要求，股东信息披露仍是重点内容之一。结合《股东信息披露指引》、《股东信息披露指引》等信息披露相关文件，不难看出，监管层着重关注拟上市企业及上市企业的股东适格性、突击入股、股权代持等情形，并要求加强股东信息穿透核查，以扼制违规“造富”、不当利益输送等资本市场乱象。这对投资者保护及维持市场良好秩序具有重要意义。